Autor:

JUDr. Jan Havlíček, advokát

www.janhavlicek.com

Masarykova univerzita v Brně

Právnická fakulta

Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva

Řádné a mimořádné opravné prostředky ve správním řízení

Zpracoval: Jan Havlíček

Datum odevzdání: 

Zadavatel: JUDr. Petr Kolman, Ph.D.

Předmět: Správní právo procesní

OBSAH

1. Úvod

2. Opravné prostředky

3. Rozdělení opravných prostředků

4. Závěr

Seznam použité literatury

1. ÚVOD

Správní právo je považováno za souhrn norem upravujících postavení a chování subjektů ve vztazích vznikajících v souvislosti s realizací veřejné správy. Jedním ze subjektů musí nutně být orgán veřejné správy, vystupující v tomto případě v pozici nadané mocí veřejnou, také hovoříme o tom, že je nositelem veřejné moci. Z předchozí věci vyplývá jednoznačné zařazení tohoto právního odvětví do práva veřejného, pro než je typické různé postavení subjektů, které nazýváme právní nerovností. Správní orgán rozhoduje autoritativně, úkolem práva je zajisti legální rozhodování správního orgánu.

Ve správním řízení se nám potkávají normy správního práva hmotného s procesními normami správního práva. Správní řízení je procesem aplikace hmotného správního práva.[1]

2. Opravné prostředky

 Zájmem státu, respektive orgánu státu, v tomto případě reprezentované státní správou, je zajisti legální, tedy zákonné rozhodování. Právní řád tedy většinou umožňuje přezkoumání rozhodnutí proto, aby mohlo být případně vadné rozhodnutí nahrazeno rozhodnutím nový, může však dojít i k situaci, kdy je nutno původní rozhodnutí zrušit a nahradit jej rozhodnutím zcela odlišným, mnohdy i protichůdným.

V řízením správní je způsob a možnosti přezkumu rozhodnutí vázány na hierarchii orgánů státní správy. Proces možného přezkumu, využívání opravných prostředků ve správním řízení je však limitován zásadou dvouinstančnosti. Obvyklé totiž je ve správním řízení podat opravný prostředek od správního orgánu rozhodujícího ke správnímu orgánu, který je prvotně rozhodujícímu orgánu nadřízen.

 Správní orgány jsou v mezích své pravomoci a působnosti schopny rozhodovat o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech účastníků správního řízení. Jenomže vždy rozhodují "jenom" lidé. A jak je dobře známo - nikdo není dokonalý a neomylný, a to platí i v tomto případě. Vždy zde existuje potenciální možnost vzniku nezákonnosti nebo nesprávnosti rozhodnutí veřejné správy. A proto náš právní řád zakotvuje i možnost přezkoumatelnosti správního rozhodnutí.

Po stránce právní je přezkoumatelnost garantována ústavní úpravou práva na soudní a jinou právní ochranu (čl. 36 odst. 1) a 2) Listiny), která zaručuje každému možnost domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu, přičemž ve vztahu k rozhodnutím orgánů veřejné správy soudy jsou povolány přezkoumávat pouze zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak.

3. Rozdělení opravných prostředků

 Podle skutečnosti, zda napadené rozhodnutí nabylo, či nenabylo právní moci, můžeme opravní prostředky ve správním procesu rozdělit na

a) řádné opravné prostředky

b) mimořádné opravné prostředky

Řádné opravné prostředky mohou být uplatněny ve lhůtách, které zákon stanoví, respektive po jejich uplynutí nabývá rozhodnutí právní moci. Před uplynutím termínu stanového pro nabytí právní moci, lze uplatnit u nadřízeného správního orgánu právo na přezkum správního rozhodnutí. Z toho také vyplývá, že v případě uplynutí této lhůty, tedy nabytí právní moci rozhodnutí, nelze ex lege využít řádného opravného prostředku.

Právu realizovat opravný prostředek podáním k nadřízenému správnímu orgánu, také odpovídá povinnost tohoto správního orgánu zabývat se zákonným způsobem tímto opravným prostředkem. Přezkum správního rozhodnutí je právem a odpovídá mu povinnost. Správní orgán nemůže odmítnou přezkum v případě řádného opravného prostředku.

Ve chvíli, kdy řádné opravné prostředky použít nelze, vinou uplynutí zákonných lhůt určený právě k využití řádných opravných prostředků, připouští správní řád využití mimořádných opravných prostředků. Jak vyplývá z povahy věci, mimořádné opravné prostředky nelze využít v době, kdy je možno využít prostředky řádné.

Mnohdy také není použití mimořádných opravných prostředků nárokovatelé, což odpovídá právním zásadě zachování právní jistoty. Neboť právě využitím mimořádného opravného prostředku může být narušen stav, který byl ustaven aplikací rozhodnutí správního orgánu v právní moci, například i přes využití řádných opravných prostředků nabylo rozhodnutí právní moci, z čehož vyplynul určitý právní stav. Tento stav by měl být narušován minimálně, a proto je používání mimořádných opravných prostředků raději minimalizovat (k tomu více rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 01.02.2006, č. j.: 1As 35/2005-61, www.nssoud.cz: „Podružným odlišujícím znakem je i zde hledisko časové (v porovnání s odvolacím řízením se lze obnovy řízení domáhat i se značným časovým odstupem od vydání napadeného rozhodnutí); především však mimořádné opravné prostředky směřují proti pravomocným správním rozhodnutím, která již vyvolávají právní účinky, a na něž se proto – s ohledem na potřebu právní jistoty nahlíží jako na správná, dokud nejsou pravomocně zrušena. Jakkoli jsou tedy i mimořádné opravné prostředky stále právními prostředky ochrany v rámci správního řízení, a tedy uvnitř soustavy správních orgánů, není povinností správního orgánu, aby o nich účastníka poučoval (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2003, č. j. 7 Ads 42/2003-25, publikovaný pod č. 297/2004 Sb. NSS): je naopak na vlastní iniciativě účastníka, aby se informoval o možnostech nápravy, pokud chce zvrátit již pravomocné správní rozhodnutí.“).

Specifickým prostředkem ochrany práv, respektive možnosti přezkumu správního rozhodnutí, je přezkum rozhodnutí soudy. Úpravu nalezneme v občanském soudním řádu, kde je součástí části páté, s názvem „řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem“, a sice § 244 – 250l. Výchozím je § 244 OSŘ, který specifikuje orgány, proti jejichž rozhodnutí se lze bránit žalobou podle občanského osudního řádu[2]. Podle ustanovení § 244 je tedy obligatorní nabytí právní moci rozhodnutí, proti kterému podává žalobce žalobu, nutno upozornit, že se jedná o řízení sporné, stojí tedy proti sobě žalobce a žalovaný, v roli žalovaného je správní orgán, který rozhodl v druhé instanci, a po jehož rozhodnutí nabylo rozhodnutí právní moci.

„Určitým problémem se může stát skutečnost, že zatímco při rozhodování správního orgánu ve správním řízení je záležitost posuzována komplexně, při-čemž vedle hledisek právních jsou rozhodnutím zohledněna i hlediska další, při postupu správních soudů tomu tak není.1) Mám za to, že výklad ust. § 244 odst. 1, podle kterého správní soud zkoumá pouze hledisko zákonnosti správního ak-tu a otázkami skutkovými se nezabývá vůbec, je neudržitelný.“[3]

3.1. Řádné opravné prostředky

Řádné opravné prostředky ještě dále můžeme rozdělit podle platné právní úpravy[4] na:

a) odvolání

b) rozklad

Odvolání

Odvolání je nadáno suspenzivním účinkem, tzn. bylo-li řečeno výše, že je lze aplikovat pouze na případy nepravomocných správních rozhodnutí, můžeme hovořit o odložení (posunutí) termínu nabytí právní moci rozhodnutí. Devolutivní účinek odvolání souvisí s přechodem rozhodovací pravomoci s orgánu prvoinstančního na instanci druhou. První instance však může rozhodnou ve věci odvolání samostatně, tento akt je nazýván autoremedurou, rozhodnutí o odvolání však musí zcela vyhovět požadavkům odvolávajícího se subjektu.

Specifikace odvolání v některých vybraných případech správního řízení:

řízení vedené podle zákona č. 71/1967 Sb. o správním řízení (správní řád)

· Odvolání lze podat písemně, nebo ústně do protokolu.

· Z odvolání musí být patrno, kdo je činí, proti jakému rozhodnutí směřuje (uvedení data vydání rozhodnutí, číslo jednací), v čem odvolatel spatřuje důvody pro odvolání, čeho se domáhá.

· Odvolání se podává u orgánu věcně a místně příslušného, který napadené rozhodnutí vydal.

· Lhůta pro podání odvolání je 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, nestanoví – li jinou lhůtu zvláštní právní předpis. Pokud účastník řízení v důsledku nesprávného poučení nebo proto, že nebyl poučen vůbec podal odvolání po lhůtě, má se za to, že jej podal včas, jestliže tak učinil nejpozději do tří měsíců ode dne oznámení rozhodnutí.

Postup správního orgánu po podání odvolání

· Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, vyrozumí ostatní účastníky řízení o podaném odvolání, vyzve je,a by se k němu vyjádřili a podle potřeby doplní řízení provedením nově navržených důkazů.

· Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, může o odvolání sám rozhodnout, jestliže odvolání v plném rozsahu vyhoví a jestliže se rozhodnutí netýká jiného účastníka řízení než odvolatele anebo jestliže s tím ostatní účastníci souhlasí. Nerozhodne – li správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal o odvolání, předloží jej spolu s výsledky doplněného řízení a spisovým materiálem odvolacímu orgánu nejdéle do 30 dnů ode dne, kdy mu odvolání došlo. Odvolací orgán je správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správnímu orgánu, který napadené rozhodnutí vydal

Zvláštní úprava opravných prostředků podle zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů

· Odvolání se podává u povinného subjektu, který rozhodnutí vydal nebo vydat měl,

· O odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu rozhoduje povinný subjekt nejblíže vyššího stupně nadřízený povinnému subjektu, který rozhodnutí vydal nebo měl vydat.

· Jde-li o rozhodnutí městského úřadu, které se týká informací ve věcech samostatné působnosti města, rozhoduje o odvolání rada města

· Odvolací lhůta je 15 dnů od doručení rozhodnutí nebo od marného uplynutí lhůty pro vyřízení žádosti, což je 15 dnů. Odvolací orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů od předložení odvolání povinným subjektem. Jestliže v uvedené lhůtě o odvolání nerozhodl, má se za to, že vydal rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Proti rozhodnutí o odvolání se nelze odvolat.

zvláštní úprava opravných prostředků dle zákona č. 337/1992 Sb. o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů

Proti rozhodnutí vydanému podle zákona č. 337/1992 Sb. má účastník řízení právo podat odvolání.
Lhůta pro odvolání je 30 dnů. Odvolání proti rozhodnutí o místních poplatcích nemá odkladný účinek, tj. nepozastavuje placení poplatků. Odvolání se podává písemně prostřednictvím podatelny úřadu nebo ústně do protokolu u správce daně, jehož rozhodnutí je odvoláním napadeno. Musí obsahovat tyto náležitosti:

• přesné označení správce daně,
• přesné označení odvolatele,
• číslo jednací, případně číslo platebního výměru nebo jiná jednoznačná identifikace rozhodnutí, proti němuž odvolání směřuje,

· uvedení rozporu s právními předpisy či skutkovým stavem nebo jiné důvody osvědčující nesprávnost nebo nezákonnost napadeného rozhodnutí,

· návrh důkazních prostředků k tvrzení v odvolání uvedeným, není-li odvoláním namítán jen rozpor s právními předpisy,

· navrhované změny či zrušení rozhodnutí.

Výstupem odvolacího řízení pak mohou být:
- absolutní vyhovění požadavku uvedeném v návrhu na odvolání v rozhodnutí orgánu, který ve věci rozhodoval v první instanci (autoremedura)

- odvolací orgán: zruší rozhodnutí bez náhrady

- odvolací orgán: změní rozhodnutí (ve prospěch i neprospěch odvolávajícího se)

- zrušení rozhodnutí a vrácení k novému řízení ke správnímu orgánu prvoinstančnímu

Rozklad

Rozklad je některých partiích stejný s odvoláním, v některých se samozřejmě liší. Ačkoliv jde o řádný opravný prostředek, je zařazen do části třetí správního řádu upravující zvláštní ustanovení o správním řízení, což samo o sobě naznačuje jeho určitá specifika. V této souvislosti bývá zvláště zdůrazňován fakt, že rozklad má zásadně účinek suspenzivní (zvláštní zákony jej ovšem někdy výslovně vylučují), nikoli účinek devolutivní, protože s ohledem na postavení ústředních správních orgánů musí řízení probíhat před stejným orgánem.

Vzhledem k tomu, že rozhodování o rozkladu se děje v rámci téhož úřadu, bylo třeba zajistit, aby záležitost byla v co největší míře objektivně, odborně a nestranně posouzena ještě předtím, než o ní bude vedoucím ústředního správního úřadu rozhodnuto. Uvedenou funkci má zajišťovat také rozkladová komise. Správní řád upravuje poměrně zevrubně její postavení, způsob ustavování, rozhodování i nároky na kvalitu členů.

Rozklad lze zakončit těmito způsoby:

- rozhodnutí lze zrušit či změnit za podmínky, že se rozkladu plně vyhoví a současně tím nemůže být způsobena újma žádnému dalšímu účastníkovi řízení, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vysloví souhlas

- rozklad lze zamítnout[5]

Obnova řízení

Obnova řízení je mimořádným opravným prostředkem, lze tedy aplikovat v případech, kdy již rozhodnutí nabylo právní moci. Náležitosti obnovy, podmínky pro obnovu apod., jsou témata, která bývají také judikována NSS[6], přestože zákon taxativně stanoví důvody obnovy řízení v §100[7].

Smyslem obnovy řízení je umožnit nápravu v těch případech, kdy se dodatečně ukázalo, že skutkové okolnosti, z nichž správní orgán vycházel, neodpovídaly skutečnému stavu, anebo když vyšly najevo správním řádem taxativně vypočtené okolnosti, které mohly mít podstatný vliv na rozhodnutí.

Přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení

Tento opravný prostředek je opět zařazen mezi mimořádné, není nárokovatelný. Místem podání návrhu na přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení je podatelna správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Návrh zpravidla obsahuje údaj o navrhovateli, údaj proti jakému rozhodnutí návrh směřuje, v čem navrhovatel spatřuje porušení zákona, obecně závazného právního předpisu nebo obecně závazného nařízení, čeho se domáhá.

Přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení může provést správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správnímu orgánu, který toto rozhodnutí vydal, bylo-li toto rozhodnutí vydáno v rozporu se zákonem, obecně závazným právním předpisem nebo obecně závazným nařízením. Při přezkoumávání rozhodnutí vychází správní orgán z právního stavu a skutkových okolností v době vydání rozhodnutí. Nemůže proto zrušit nebo změnit rozhodnutí, jestliže se po jeho vydání dodatečně změnily rozhodující skutkové okolnosti, z nichž původní rozhodnutí vycházelo.

Přezkoumání rozhodnutí správního orgánu soudem

Specifickým prostředkem ochrany práv, respektive možnosti přezkumu správního rozhodnutí, je přezkum rozhodnutí soudy. Úpravu nalezneme v občanském soudním řádu, kde je součástí části páté, s názvem „řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem“.

Podle judikatury[8] Nejvyššího správního soudu ani existence zvláštního prostředku soudního přezkumu správního rozhodnutí nebrání, aby podal proti napadenému rozhodnutí žalobu přímo podle § 72 s. ř. s. bez zprostředkujícího oprávnění zákona o cenách, když právě takovému výkladu svědčí i jiný rozsah přezkumu a oprávnění podle § 72 s. ř. s

 Funkce správního soudnictví spočívá v kontrole zákonnosti některých nepravomocných správních rozhodnutí a většiny pravomocných správních rozhodnutí. S druhou funkcí souvisí generální princip, přičemž všechny rozhodnutí orgánů státní správy lze přezkoumat soudní cestou, tedy nezávislým soudem tak, aby bylo bezezbytku učiněno za dost, základním lidským právům, která nám zaručuje ústavní pořádek České republiky.

4. Závěr

 Opravné prostředky existují, aby mohli plnit svoji funkci, eliminovat špatná či mylná rozhodnutí. Faktem je, že podobná rozhodnutí mohou být vydána také orgány státní správy, a protože v jednání s těmito orgány je občan, nebo jiný subjekt v podřazeném postavení, je tedy záhodno, aby úprava byla dostatečná. Druhou stranou mince bude jistě zdlouhavost takového řízení, které bude možno neustále přezkoumávat a přílišný počet opravných prostředků povede k jejich zneužívání, respektive nastolení stavu právní nejistoty. Musí být snahou zákonodárce, balancovat mezi zaručením práv a efektivností řízení.

Seznam použité literatury

PRŮCHA, P. Živnostenské podnikání. 1. vyd. Brno: MU V Brně 1997. s. 256. ISBN 80-210-1656-6

PRŮCHA, P. SKULOVÁ, S. Správní právo procesní část. 3 vyd. Brno: MU v Brně 2003. s. 262. ISBN 80-210-2294-9

ELIÁŠ, K. BARTOŠÍKOVÁ, M. POKORNÁ, J. a kol. 5 vyd. Praha: C.H.BECK 2005. s. 617. ISBN 80-7179-391-4

HORZINKOVÁ, E. Koncesní sytém v živnostenském podnikání. 1. vyd. Olomouc: ANAG 2002. s. 135. ISBN 80-7263-115-2

NEDOROST, L. K některým otázkám přezkumu správních rozhodnutí soudy. Bulletin advokacie č. 10 rok 1997. s. 21

NEDOROST, L. K některým otázkám přezkumu správních rozhodnutí soudy. Bulletin advokacie č. 5 rok 1997. s. 28

KUBÍČEK, J. a kol. Hospodářská politika. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006, 302 s. ISBN 80-86898-99-7

URL: http://www.mvcr.cz a tam publikovaná stať Doc. PhDr. Jana Geršlová, CSc., Ekonomická fakulta VŠB - TU Ostrava